《企业破产法》第56条规定“为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。”但对于具体如何收取、收取标准、费用性质等并无明确规定，后续出台的三部企业破产法司法解释同无规定。在此背景下，实践中出现了诸多创新做法，兼顾项目实际的同时，对一定地域范围内其他案件也起到了统一示范作用。但实践中也暴露了未区分逾期申报原因、收费标准不一、费用归属不明、债权人拒不支付审查费用等诸多争议问题。笔者经梳理当前实务案例，围绕典型问题，尝试提出相应完善建议，以供大家共同探讨。

一、法律规定和制定背景

（一）法律规定

《企业破产法》第56条“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报；但是，此前已进行的分配，不再对其补充分配。为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。”

随后相继出台的最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（一）、（二）（三），《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号），《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）等司法解释或司法文件均未对该条作出细化补充或配套解释。

（二）制定背景和法理考量

《企业破产法》第45条规定了债权的申报期限，在期限经过后申报的债权即为逾期申报债权，亦称补充申报债权。相较于日本《公司更生法》的“绝对失权主义”、美国的“相对失权主义”、德国《支付不能法》的“绝对不失权主义”等，我国采取宽松模式，允许补充申报，但代价即为“为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担”，以此起到惩罚和督促的作用，助推破产程序可以顺利推进，并充分发挥破产程序的“概括执行”作用，减轻未及时浮出水面的债务对破产程序的消极影响。

债权补充申报的受益主体仅限于补充申报的债权人，对于其他如期申报债权人来说并无任何利益，并且还会因债权总额的增加导致每个债权人所受清偿额的减少，因而将审查确认补充申报债权的费用作为破产费用，对其他债权人明显不公。要求补充申报的债权人承担该部分费用，则可以兼顾对其他如期申报债权人的实质公平实现。

二、实践做法及暴露问题

（一）未能根据逾期原因区分费用负担主体，有失公平。

从法律规定看，逾期申报的责任在于债权人未能如期主张权利。但实践中，债权人未能“如期”的原因并非全部可以归咎于债权人，不区分情形而直接套用该56条规定，对非因自身过错、过失而未按时申报债权的债权人有失公平，饱受质疑。实践中，逾期原因主要分为如下几类：

1、因债权人自身导致逾期申报

实践中此类情形很多，如故意不申报以图在执行阶段或重整完成后间接实现“个别清偿”目的、记错申报截止日、故意不申报以对抗破产程序等。对于这类非善意或过失的债权人，对其收取费用，既可以起到惩罚作用，还能以此为示范督促其他债权人及时申报债权，压缩和控制债权申报与审核周期对整个破产程序推进的影响。

2、因债务人自身导致逾期申报

若因债务人提交的债务清册不完整、存在错误，导致法院或者管理人在通知债权人时出现遗漏，且管理人穷尽各种通知途径，仍有债权人逾期申报的，虽然原因出自债务人，但仍需债权人自行承担补充申报的费用。例如笔者参与的昆明某房地产公司重整项目，该公司为开发建设某楼盘而成立，因资金断裂项目烂尾近10年，财务账簿、人事档案早已遗失或自始没有规范的财务账簿，我方作为管理人穷尽各种手段，包括通过“府院联动”机制借助公安机关力量，仍未能有效掌握该公司的债权人联系方式。可以预见的是，因为该公司的原因，逾期申报的债权人必不在少数。

3、因管理人导致逾期申报

（1）管理人行使合同解除权导致的逾期申报。若债权人补充申报的债权属于破产受理后，因管理人行使《企业破产法》第18条而解除债务人和债权人双方均未履行完毕的合同而产生的损害赔偿请求权债权，显然该类逾期并非债权人自身原因，管理人也是依法履职（超过2个月期限解除的除外），如仍由债权人承担该部分费用，显失公平。

如此，以王欣新教授为首的诸多学者提出，该类债权的补充申报，应当认作破产费用收取。但笔者认为，《企业破产法》第41条有限列举了破产费用认定的3种情形，该类情形显然不在其中，如此，或可采取免除收取该部分费用，兼顾公平原则。但若是管理人任意使用第18条，在超出2个月期限或债权人催告的情况下管理人答复履行后又反悔的，则应对善意的、处于程序劣势的债权人予以倾斜保护，由管理人承担该部分费用，且不可计入破产费用，以视作对管理人履职不慎的惩戒。

（2）管理人依据《企业破产法》第31、32条行使撤销权而产生或恢复的债权。这类债权，应首先考虑债权人是否属于善意。若债权人明知债务人不能清偿的事实或与债务人有关联关系或其他特殊关系，仍同债权人进行个人清偿或其他损害全体债权人公平清偿的行为，则属于非善意债权人，理应承担逾期申报的费用。若债权人是善意的，系应债务人或债务人实际控制人等恶意逃废债、阻碍破产程序推进而在不知情的情况下配合完成了可撤销行为的，基于其不存在过错，却收取逾期申报费用，是否公平，有待商榷。

（3）管理人履职不慎的导致的逾期申报。鉴于破产项目周期长、法律关系复杂多样、跨领域工作内容繁多等原因，特别考验管理人的组织协调能力、人员执行力、机构稳定性。实务中，多以实习生、律师助理、初年级律师完成债权接收与审核的海量基础工作，但在工作量大、成就感难以获取、荣誉感较低等多种因素作用下，人员流动性强。如此，容易发生债权人申报资料接收工作断档、遗漏通知、沟通错误债权人等情形，致使债权人发生债权申报逾期。此类情形，系管理人履职不慎、未能妥善处理内部问题所致，若仍将审查费用由债权人承担，有失公平。

4、因法院导致逾期申报

《企业破产法》第14条规定“人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。”并规定了通知或公告的相关事项。但对于公告途径、公告载体、是否需如法律文书送达一般得到送达回执等，法律并无明确规定。

笔者理解，鉴于一般债务人涉及债权人众多，如需同法律文书一般高标准要求达到实质送达的效果，恐成本高昂且颇具实现难度，故采取形式通知的方式较为契合我国实际。实务中，也多为依照债务人的债务清册，以合理的书面方式、通过记载的联系方式和地址发送通知，但实际送达效果则难以统计和评估。不同于海航集团、华晨宝马、重庆钢铁等全国知名的破产项目，不用法院或管理人单独发出通知，债权人便早已知悉。一般的破产案件，债务人经营管理混乱、档案制度早已功能性缺失，其债务清册记载多不同程度存在信息缺失、记载错误、信息过时等问题，直接影响了通知债权人的效果，这尤以清算案件为甚。如此，未能获得有效通知的债权人的权益则难以保障。

笔者认为，基于公平原则，对于因法院原因而逾期申报的债权人应当予以救济。早在2009年即有学者提出债权人救济理论，即“若法院未通知已知债权人，则应对相关债权人的损失予以救济。”救济范围可限于，一是因法院选择的公告途径、渠道不合适，导致债权人逾期申报；二是法院因工作量大或其他原因导致债权人逾期申报。救济方式则有减免逾期申报费用、代为承担部分费用等。但实践中，要法院来承担责任，此类想法颇有“乌托邦”意味儿，暂不具备实现条件。

5、其他原因逾期申报

（1）在诉案件裁判结果出具导致逾期。如债权人在债权申报期限内已进行申报，但因债权涉诉尚未审结，而在债权申报期满后法院判决确认债权金额超越其所申报金额时，需进行补充申报的。该部分未能充分申报，是归因于债权人对债权缺乏判断还是法院判决出具速度有待提高，有待商榷。但显然不能过分苛责于债权人。

（2）不可抗力情形。例如2020—2022年的三年“新冠疫情”时期，在线上申报普遍运用推广的情况下，因各种防控措施，仍出现大量的逾期申报。笔者参与的破产项目中，不少债权人即提出因为疫情的不可抗力，不应由债权人承担逾期的不利后果，这是“天灾”而非“人祸”，并举例不可抗力作为免责事由和诉讼时效中止事由以说服管理人，主张免交。

有学者也提出，若未按期申报债权是一些客观或其他不可归责于债权人的原因导致的，让该债权人与无正当理由而补充申报的债权人承担相同的法律后果，有违破产程序的公平价值理念。但笔者认为，基于法律并无明文规定不可抗力可以作为免交审查费用的例外情形，且《企业破产法》第45条已赋予30日-3个月的申报期限，债权人应充分考虑各类风险（包括因为逾期申报债权产生的损失），及时申报债权。

（3）第三人原因。如因第三人施加侵害导致债权人逾期申报，根据因果关系，债权人由此产生的逾期申报损失应另行找到第三人主张，要求侵权人承担责任赔偿损失。管理人、其他如期申报的债权人不应为此买单。

（二）费用收取标准不统一，有“任意立法”的嫌疑。

关于费用收取标准，笔者自全国企业破产重整案件信息网（https://pccz.court.gov.cn/pcajxxw/index/xxwsy）查询梳理，目前实践中存在如下多种做法：

1、参照诉讼费收费标准收取

2、参照律师费标准收取

3、参照仲裁案件对商事案件的收费标准予以收取

4、由地方管理人协会制定规范性文件

5、管理人自行制定收取标准，以参照诉讼费用交纳办法为主流

6、综合多种因素确定标准

7、据实结算

据实计算即是按照审查补充申报债权的各项实际发生予以统计费用，并同债权人进行结算。不同于其他参照诉讼费或分段收取等做法，据实结算更像是一种理想状态，较为难以精准计算，且会衍生同补充申报债权人之间新的争议。经公开检索，笔者尚未检索到有效案例，可见该做法之冷门。

综上所述，从各地破产案件实践看，普遍参照诉讼费收取标准为基础，并据此作出适度创新，一能保障管理人正常开展工作需要，二能维护全体债权人的权益、彰显公平，三是为《企业破产法》修改提供了大量的样本做法，是切实有效的。

笔者认为，虽然对于逾期申报债权需由债权人承担相关费用既是法律明文规定，也是实践中的普遍做法，已成破产案件惯例，但上述收费标准的适用并无法律依据，且已呈现“一地一策一标准”的多样局面，值得肯定的是这体现了实务中管理人创新思维和灵活应变，有助于程序推进。但却有“任意立法”的嫌疑，在笔者参与的多个破产案件中，已有不少债权人提出收费标准的确定并无法律依据，要求管理人减少或免于收取费用。

（三）费用收取范围不明确，争议较大。

从文义解释看，《企业破产法》第56条规定“为审查和确认补充申报债权的费用”，即因审查和确认的所产生的费用均应收费。如此，应包含重新召开债权人会议的进行表决、报请法院裁定的费用。笔者参与的北京某公司破产清算案，债权人已过第三次债权人会议后方补充申报债权，管理人即提出要求债权人承担重新召开债权人会议的相关费用。这也产生了诸多争议，认为在债权人会议议项并非债权人补充申报的该笔债权审议一项外，其他议项的费用分割缺乏有效的标准，容易滋生债权人与管理人之间的争议。相反，如若不含召开债权人会议的费用，则有由全体债权人为个别债权人买单的嫌疑，是对如期申报债权人的权益损害。故争议较大。

（四）费用收取方式不一， 存在预先或事后收取等做法。

从收费阶段看，存在预先收取和事后收取两种做法。前者更为常见，通常在债权申报公告、债权申报须知中即公布逾期申报费用的标准、交纳方式等，并在第一次债权人会议报告后（如需债权人会议同意）报人民法院报备核准后，即宣告执行。若债权人不预先交付该部分费用，则管理人拒绝审查或视作债权人未申报债权。

（五）不支付费用的后果并无明确规定，部分管理人任性为之。

典型如个旧市平步房地产开发经营有限公司重整案、红河州大中房地产开发有限公司重整案中，管理人明文公告“未按照管理人通知时间交纳审查费用的，视为申报人未补充申报债权”，再如重庆市荣联生活超市有限责任公司清算案“未支付逾期申报审查费的债权，管理人将视为未收到申报材料不予审查”。

根据《企业破产法》第57条“管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。”，而在上述案件中，管理人多以一纸红头文件、加盖管理人印鉴，即宣示债权人必须支付逾期费用，否则将不予审查或视作未申报，却不言明该举措的法律依据，此举显然违背第57条。在《企业破产法》并无明确规定的背景下，部分管理人的履职倒有些“任性”、官威甚大。

（六）费用收取性质不明、收取人不明，如是管理人收取是否需要纳税不明。

逾期申报债权人交纳的费用性质如何，属于债务人财产/破产财产还是管理人执行职务的费用/报酬？实践中，存在多种做法：

1．将该费用计入债务人财务账簿（多计入“营业外收入科目”），并由债务人作为开票主体向债权人开立票据。该种做法符合规范的财务管理要求，但是纳入债务人账目，即意味着债务人财产总额的增加，该部分费用是否需要用于清偿其他债权人，尚不明确。

2．计入债务人账簿，纳入破产财产。如《银川市破产管理人协会破产案件逾期申报债权审查费用收取办法》第2条规定“实际收取的逾期申报债权审查费用均纳入破产财产”。

3．归属管理人，不记账、不开票。如海南龙象房地产营销策划有限公司破产清算案管理人公告称“逾期申报的审查费用由管理人收取，不属于债务人财产范围”、四川省川塔诚兴实业有限责任公司破产清算案“该审查费用由管理人收取，不属于债务人财产范围”。

4.管理人收取，记账开票。如四川成安高速公路有限公司破产清算案“审查费用由管理人收取，不属于债务人财产范围。收取后，管理人出具收款收据”。

综上，关于该费用的收取实务中并不统一，基于法律无明文规定且有各种理论争议，不少管理人直接绕开记账开票环节，采取了“搁置争议”的处理方式。虽然多种做法均各有长处且多符合本地的破产案件惯例，但普遍呈现财务手续不完善等现实困境。

另，若管理人收取该部分费用，是否需要纳税呢？党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“落实税收法定原则”。根据税收法定原则，管理人作为法院指定的临时性机构，并非税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人，并非适格的纳税人主体。若债权人要求该部分费用需要开立收款票据，实践中多由债务人实际承担开票义务，若该费用计入债务人财产则无争议，但若由管理人收取，那是否应该纳税、税负在谁、纳税环节是在管理人收取报酬时统一计算还是单独清缴，则存在一定悖论和不规范之处，尚属税务执法容易被忽视的地带。

笔者认为，根据《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（法释<2007>9号）第1、2条之规定，管理人收取该部分费用的依据应源自经过债权人会议审议、人民法院批准的《管理人报酬方案》中，若该方案并无对逾期申报的费用是否可由管理人收取作出明确规定，则管理人不应再行收取该部分费用，以满足勤勉尽职、公平公正履行职务之要求。一方面，《企业破产法》并未规定可以由管理人收取，缺少法律支撑；另一方面，逾期申报债权经审核认定后将会增加“债务人最终清偿的财产价值总额”，由此提高管理人报酬计算基数，该条规定已能覆盖管理人审核逾期申报债权的工作投入，已兼顾了管理人的权益。

三、如已逾期，是否仍要进行补充申报的建议

（一）原则上继续申报，并在破产财产最后分配前完成

1．为充分行使权利应继续申报。破产程序作为一种概括性的集体清偿程序，在破产程序终结后，未受清偿的债权便不再清偿。《企业破产法》第56条规定“债权人未依照本法规定申报债权的，不得依照本法规定的程序行使权利。”据此，如因客观原因致使债权人未能如期申报债权，为能及时行使权力、了解破产案件进程、充分表达己方意见，原则上应及时补充申报，避免损失继续扩大，及时止损。

2．补充申报应在破产财产最后分配前完成。根据《企业破产法》第56条“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报”，债权人补充申报的权利并非没有时间限制，应在破产财产最后分配前完成补充申报。

此外，需要说明的是，《企业破产法》第92条第2款规定“债权人未依照本法规定申报债权的，在重整计划执行期间不得行使权利”，第100条第3款规定“和解债权人未依照本法规定申报债权的，在和解协议执行期间不得行使权利”，仅要求重整计划/和解协议执行期间不得行使权利，并非不能补充申报或丧失申报权利。

（二）破产财产最后分配已完成，补充申报即失去意义

《企业破产法》第56条关于逾期申报的最后期限表述为“可以在破产财产最后分配前补充申报”，用了“可以”而非“应当”，从文义解释看，破产财产最后分配后也可以继续申报，法律并不禁止。但从实际效果看，如在最后分配完成后提出，基于破产程序的不可逆性，债务人已无破产财产，债权人已无获得清偿之可能，补充申报债权也就毫无意义。

（三）补充申报与否，应事前算好经济账

综上，笔者建议，逾期后原则上应继续补充申报，但须注意：一是需要算好“经济账”。根据管理人或人民法院公布的费用标准，综合考虑债权标的、逾期时间、程序进度等要素，测算“逾期申报代价”，并结合已获信息估算申报债权最终可获清偿额度，若最后清偿额度低于逾期费用，则无继续追加成本之必要了。二是注意时间节点。若破产财产最后分配已完成，再行补充申报已无意义。为避免申报逾期，建议债权人积极关注债务企业的发展动向，勿因逾期错过依法维护自身权益的最佳时机和造成更大的损失。

四、关于《企业破产法》第56条完善建议

（一）区分债权人逾期申报原因，细化并明确收费、减免收费情形。

如上文所述，债权人逾期申报的原因并不能统一归咎于债权人而不予区分具体情形，根据公平原则，应补充制定更为人性化、科学化的细化规定，吸取各地方已有的成功经验做法，出台更为符合破产项目实际、更兼顾善意债权人合法权益的法律规定或司法解释。

（二）明确收费具体标准，做好公示。

从当前的海量实践样本看，以《诉讼费用交纳办法》13条为收费标准是为主流，但仅以此为标准或不足以应对复杂多变的破产项目，如此，在前述基础上，采取分段计取，或根据债务人债务规模和债权难易程度由管理人同债权人在第一次债权人会议协商制定并经法院确认的做法更为符合实际。如有特殊情况的，设置收费予以减免的通道。

此外，收费标准应通过管理人对外发布债权公告，并在债权申报公告、债权申报指引等文件中注明逾期申报债权的法律后果并将补充申报债权收费标准予以公示。通过穷尽各种公示、通知、送达手段，充分保障债权人的知情权，保护善意的债权人降低逾期申报的风险。

（三） 明确逾期申报债权人 不予交纳审查费用的法律后果

一是可借鉴《最高人民法院全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号）关于“劣后债权”的理念，对于不予交纳审查费用的债权劣后清偿。二是可赋予管理人相应权限自债权人可获清偿金额中直接予以划转扣除。

（四）规范审查费用收取的财务管理

对补充相关费用须通过管理人账户进行，并制作会计账簿，按财务要求记账和装订凭证，以便监督。若管理人选择将该部分费用计入债务人财产/破产财产的，亦应做好财务管理。

五、结语 

2023年5月30日，全国人大常委会发布2023年度立法工作计划，《企业破产法》修改被纳入预备审议项目，由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议。这意味着破产法将在我国市场经济体系中扮演更重要的作用，有助于进一步建立市场化、法治化的退出机制和高效、公正的破产法体系。补充申报债权的费用等实践中已凸显的诸多问题，或可得到有效规制，进一步填补我国破产法律规范的细处空白，值得期待！

来源：《试论实务中破产程序内逾期申报债权的费用收取》作者：张伟 邓博